Vergunningvoorschriften, een schone zaak

Als u een omgevingsvergunning aanvraagt, kan het bestuursorgaan dat bevoegd is tot de verlening van een omgevingsvergunning hier voorschriften aan verbinden. In de vergunningvoorschriften staat onder welke voorwaarden u de vergunde activiteit mag uitvoeren. In welke gevallen een bepaald voorschrift nodig is, staat primair ter beoordeling van het bestuursorgaan dat de vergunning verleent. In deze blog bespreken we een voorbeeld uit de praktijk. We gaan in op een interessante uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State met betrekking tot een merkwaardig vergunningvoorschrift.

Uitspraak met betrekking tot een merkwaardig vergunningvoorschrift (ECLI:NL:RVS:2015:2990)

Op 23 september 2015 heeft de Afdeling een interessante uitspraak gedaan in een geschil tussen ProRail en het gemeentebestuur van Heerlen over een op het eerste gezicht merkwaardig voorschrift. Het gemeentebestuur van Heerlen had aan ProRail een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een geluidscherm. Omdat deze activiteit in strijd was met het geldende bestemmingsplan, verleende het gemeentebestuur van Heerlen een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1 lid 1, onder a en c, van de Wabo. Aan deze vergunning heeft het gemeentebestuur onder meer het voorschrift verbonden dat de “vergunninghouder (…) minstens eenmaal per drie maanden (dient) te controleren of het transparante karakter van de doorzichtige onderdelen niet is aangetast door graffiti en/of beplakkingen. Indien sprake is van een dergelijke aantasting, wordt overgegaan tot reiniging teneinde het transparante karakter te herstellen.”

Schoonmaakvoorschrift

Op het eerste gezicht lijkt dit een merkwaardig voorschrift. Het gaat immers om een schoonmaakvoorschrift en dat roept de vraag op of een dergelijk voorschrift noodzakelijk kan worden geacht in verband met de belangen, die op grond van de bij de beslissing op de aanvraag te hanteren toetsingskaders bij de vergunningverlening moeten worden afgewogen. Hierom is het niet helemaal onbegrijpelijk dat ProRail zich op het standpunt heeft gesteld dat het voorschrift niet ziet op de vraag of het bouwen van het geluidscherm ruimtelijk aanvaardbaar is, maar slechts gaat over het onderhoud ervan. ProRail heeft dan ook gesteld dat het voorschrift voornamelijk een milieuhygiënisch aspect betreft en een onderhoudsaspect. Dat heeft volgens ProRail niets te maken met de vraag of het geluidscherm ter plaatse ruimtelijk aanvaardbaar is. Daar komt nog eens bij dat het voorschrift tot hoge reinigingskosten leidt, aldus ProRail.

Oordeel van de Afdeling

De Afdeling is van oordeel dat het gemeentebestuur zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de vervuiling van doorzichtige delen van het scherm met onder meer graffiti visuele hinder veroorzaakt en dat – voor wat betreft het gebruik – een voorschrift hierover aan de beschikking kan worden verbonden. De vraag of zich visuele hinder voordoet komt immers primair in een planologisch kader aan de orde. De Afdeling acht voorts het standpunt van het gemeentebestuur juist dat het belang van een goede ruimtelijke ordening ertoe heeft geleid dat transparante delen in het geluidscherm zijn opgenomen met het oog op behoud van zichtlijnen en dat, indien die transparante delen volledig beplakt of bespoten worden, zij hun transparante karakter verliezen en het te beschermen belang teniet wordt gedaan. Kortom, de opgelegde voorschriften kunnen op zichzelf door de beugel.

Toch heeft de Afdeling ProRail gelijk gegeven, omdat het schoonmaakvoorschrift niet omschrijft wanneer het transparante karakter van de doorzichtige onderdelen van het scherm zodanig is aangetast dat reiniging van deze delen noodzakelijk is om de zichtlijnen te herstellen. Het blijft immers de vraag of reiniging reeds bij een enkele beplakking of vervuiling met summiere graffiti aangewezen is. Dat betekent dat het voor ProRail niet duidelijk is welke verplichting uit het voorschrift voortvloeit en dat is in strijd met de rechtszekerheid. Bovendien wordt controle op de naleving van het voorschrift hierdoor bemoeilijkt, aldus de Afdeling. Het voorschrift had daarom niet in deze vorm mogen worden verbonden aan de beschikking en moet door het gemeentebestuur worden aangepast.

Ook op een ander onderdeel wordt ProRail in het gelijk gesteld; de Afdeling vindt het aannemelijk dat de kosten die in het meest ongunstige geval door ProRail aan schoonmaak moeten worden uitgegeven aanzienlijk hoger zijn dan de reinigingskosten, die ProRail kwijt is bij het volgens haar beleid eens per vijf jaar laten verwijderen van graffiti. Het gemeentebestuur heeft de hoogte van de met de voorgeschreven reiniging gemoeide kosten dan ook ten onrechte niet laten meewegen bij het verbinden van het voorschrift aan de beschikking en ook om die reden vindt de Afdeling dat het besluit niet deugdelijk is gemotiveerd.

Door de uitspraak is het schoonmaakvoorschrift overigens niet van tafel; het gemeentebestuur krijgt namelijk 12 weken de tijd van de Afdeling om de geconstateerde gebreken te herstellen. Dat ProRail een schoonmaakvoorschrift zal houden staat daarmee al nagenoeg vast.

Conclusie

De uitspraak van de Afdeling  biedt een interessant inzicht in de rol en de toepassing van vergunningvoorschriften. Het benadrukt het belang van een goede ruimtelijke ordening en het afwegen van belangen bij de vergunningverlening. Tegelijkertijd illustreert de uitspraak dat voorschriften duidelijk en consistent moeten zijn om te voldoen aan het beginsel van rechtszekerheid. Ook de kostenaspecten dienen adequaat te worden meegewogen bij het verbinden van voorschriften aan vergunningen.