Ruimere toegang tot de bestuursrechter bij omgevingsrechtelijke besluiten

Met twee recente richtinggevende uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) – de hoogste (algemene) Nederlandse bestuursrechter – is de toegang tot de bestuursrechter bij omgevingsrechtelijke besluiten voorlopig aanzienlijk verruimd. Zo kan zowel een belanghebbende die géén zienswijze heeft ingediend als een niet-belanghebbende die wél een zienswijze heeft ingediend vooralsnog beroep instellen tegen een omgevingsrechtelijk besluit dat met de zogenoemde uniforme openbare voorbereidingsprocedure tot stand is gekomen. Dit naar aanleiding van het ‘Varkens in Nood’-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof), waarover wij al eerder een blog publiceerden. Deze voorlopig ruimere toegang tot de bestuursrechter heeft inmiddels tot vermeldenswaardige rechtspraak van bestuursrechters geleid.

Wat houden de twee richtinggevende uitspraken precies in?

In de eerste richtinggevende uitspraak van 14 april 2021 concludeerde de Afdeling op basis van het arrest van het Hof dat het recht van belanghebbenden om beroep in te stellen tegen besluiten waarop het Verdrag van Aarhus van toepassing is niet afhankelijk mag worden gesteld van het geven van een zienswijze in het kader van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Dat geldt niet alleen voor het beroepsrecht als zodanig, maar ook voor de zogenoemde onderdelentrechter die door de bestuursrechter wordt gehanteerd. Concreet betekent dit dat je als belanghebbende ook onderdelen van het besluit kunt aanvechten waar je in een zienswijze niet op bent ingegaan.

In de tweede richtinggevende uitspraak van 4 mei 2021 concludeerde de Afdeling naar aanleiding van het arrest van het Hof dat een niet-belanghebbende die op grond van een nationale wettelijke bepaling in het kader van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure een zienswijze heeft ingediend tegen een omgevingsrechtelijk ontwerpbesluit, bij de bestuursrechter niet tegengeworpen kan krijgen dat hij geen belanghebbende is en dus niet in zijn beroep ontvangen zou kunnen worden. Ook aan de niet-belanghebbende die verschoonbaar geen of te laat een zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit, zal niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.

In het schema hieronder is in hoofdlijnen de toegang tot de bestuursrechter bij omgevingsrechtelijke besluiten door de Afdeling zelf in beeld gebracht.

Bron: Aangepast overgenomen van Raad van State.

Niet-belanghebbenden worden beperkt door het relativiteitsvereiste

In de tweede richtinggevende uitspraak van de Afdeling wordt duidelijk dat niet-belanghebbenden zich in beroep zowel over de (totstandkomings)procedure als over de inhoud van het omgevingsrechtelijke besluit kunnen beklagen. Weliswaar is dit in het arrest van het Hof niet eenduidig naar voren gekomen, maar een enge uitleg van de beroepsmogelijkheid strookt naar het oordeel van de Afdeling niet met de achtergrond van het oordeel van het Hof op dit punt. Daar komt bovendien bij dat een onderscheid tussen procedurele en materiële beroepsgronden niet altijd even gemakkelijk valt te maken.

Tegelijkertijd geeft de Afdeling aan niet-belanghebbenden wel een belangrijke winstwaarschuwing af: de kansen van een niet-belanghebbende om succesvol beroep bij de bestuursrechter in te stellen en een besluit vernietigd te krijgen, worden beperkt door het zogenoemde relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb. Het relativiteitsvereiste houdt kort en goed in dat iemand zich niet met succes kan beroepen op de schending van een rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel wanneer deze kennelijk niet bedoeld is om zijn of haar eigen belangen te beschermen.

Voor welk soort omgevingsrechtelijke besluiten geldt het ruimere toegangsrecht tot de bestuursrechter?

In principe geldt het ruimere toegangsrecht tot de bestuursrechter voor besluiten waarop het Verdrag van Aarhus van toepassing is. Aangezien niet in algemene zin valt aan te geven welke besluiten wel of niet onder de werkingssfeer van dit verdrag vallen en in veel gevallen dan ook eerst een (vaak) gecompliceerde beoordeling zou moeten plaatsvinden of een (rechts)persoon wel of geen beroep kan instellen bij de bestuursrechter, kiest de Afdeling bewust voor een praktische en ruimhartige uitleg van het verdrag. Op deze manier beoogt de Afdeling te verzekeren dat het ruimere beroepsrecht dat uit het verdrag voortvloeit, niet te beperkt wordt uitgelegd.

Concreet betekent deze praktische en ruimhartige uitleg dat het ruimere toegangsrecht tot de bestuursrechter geldt voor besluiten die met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb zijn voorbereid én gebaseerd zijn op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening, Tracéwet, Wet geluidhinder, Wet natuurbescherming, Ontgrondingenwet, Waterwet, Wet bodembescherming, Wet luchtvaart, Mijnbouwwet, Kernenergiewet, Wet inzake de luchtverontreiniging, Wet bescherming Antarctica en ‘andere wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening’. Hoewel de opsomming van de Afdeling dus niet limitatief is, worden veruit de meeste omgevingsrechtelijke besluiten op de expliciet genoemde wetgeving gebaseerd.

De uitspraken zijn alleen relevant voor lopende of nieuw te starten beroepsprocedures

De Afdeling heeft onlangs in een uitspraak van 12 juli 2021 geconcludeerd dat het ‘Varkens in Nood’-arrest en de twee richtinggevende uitspraken van de Afdeling niet kunnen leiden tot herziening van uitspraken van bestuursrechters in de zin van artikel 8:119 van de Awb. Het ‘Varkens in Nood’-arrest van het Hof vormt geen nieuw feit of nieuwe omstandigheid – een zogenoemd novum – op grond waarvan een definitieve uitspraak van een bestuursrechter kan worden herzien. Wel kunnen het ‘Varkens in Nood’-arrest en de twee richtinggevende uitspraken van de Afdeling aanleiding geven voor de bestuursrechter om terug te komen op een tussenuitspraak of een tegen een uitspraak gedaan verzet gegrond te verklaren. Het arrest van het Hof en de twee richtinggevende uitspraken van de Afdeling zijn dan ook alleen relevant voor lopende of nieuw te starten beroepsprocedures bij de bestuursrechter.

Overigens lijkt het er op dat de twee richtinggevende uitspraken van de Afdeling nog nader uitgewerkt worden in lagere rechtspraak. Zo wordt in een uitspraak van 14 juli 2021 door de voorzieningenrechter van de Rechtbank Midden-Nederland – in het verlengde van de twee richtinggevende uitspraken van de Afdeling – geoordeeld dat het beroep van een niet-belanghebbende onder omstandigheden ook ontvankelijk moet worden verklaard wanneer deze te vroeg een zienswijze heeft ingediend. Het zou dan gaan om de situatie dat een niet-belanghebbende te vroeg een zienswijze heeft ingediend terwijl:

1. het ontwerpbesluit al wel tot stand was gekomen of de niet-belanghebbende redelijkerwijs kon menen dat dat zo was; of
2. de niet-belanghebbende dat redelijkerwijs niet kan worden verweten.

We zullen echter nog moeten afwachten in hoeverre deze ontwikkeling in lagere rechtspraak uniform wordt overgenomen door bijvoorbeeld andere rechtbanken.

De ruimere toegang tot de bestuursrechter is voorlopig: de wetgever is en blijft aan zet

In de beide richtinggevende uitspraken maakt de Afdeling duidelijk dat de wetgever aan zet is om de strekking van artikel 8:1 en artikel 6:13 van de Awb zodanig te wijzigen dat deze niet langer in strijd zijn met het Verdrag van Aarhus. Daarmee is dan ook niet gezegd dat het mogelijk blijft voor zowel belanghebbenden als niet-belanghebbenden om beroep in te stellen tegen omgevingsrechtelijke besluiten. Zo zou de wetgever ervoor kunnen kiezen de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen tegen een omgevingsrechtelijk ontwerpbesluit enkel open te stellen voor belanghebbenden. Op deze manier zou voor niet-belanghebbenden alsnog de pas (weer) af kunnen worden gesneden om tegen een omgevingsrechtelijk besluit op te kunnen komen bij de bestuursrechter. Hoe de wetgever uiteindelijk om zal gaan met de beide uitspraken van de Afdeling, zal verder afgewacht moeten worden.