Het vertrouwensbeginsel in relatie tot een principebesluit

In de praktijk wordt regelmatig door een partij naar voren gebracht dat een bestuursorgaan op grond van het zogenaamde “vertrouwensbeginsel” verplicht is om een bepaald, voor die partij gunstig, besluit te nemen. Vaak wordt dan een beroep gedaan op een uitlating van een ambtenaar, die bij het bestuursorgaan werkt, of op een mededeling van een wethouder.

Aan het bewijs dat de partij die een beroep doet op de schending van het vertrouwensbeginsel moet leveren worden in het bestuursrecht hoge eisen gesteld; het begint er al mee dat het vertrouwen, bijvoorbeeld de toezegging dat een omgevingsvergunning om van een bestemmingsplan af te wijken wordt verleend, gewekt moet zijn door het bestuursorgaan dat daadwerkelijk bevoegd is tot het nemen van het betreffende besluit. Dat zal vaak het college van burgemeester en wethouders zijn. Wil een beroep op het vertrouwensbeginsel in zo’n geval slagen, dan zal het vertrouwen in beginsel door het voltallige college moeten zijn gewekt en niet door een enkele wethouder. Het zal niet snel gebeuren dat een partij met het voltallige college aan tafel zit en de situatie zal zich meestal voordoen dat het vertrouwen wordt ontleend aan wat een wethouder heeft toegezegd. Dat is dus niet voldoende.

Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is volgens vaste rechtspraak nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.

Op 13 januari 2016 heeft de Afdeling een uitspraak gedaan in een zaak waarin een beroep op het vertrouwensbeginsel werd gedaan en waarin de appellerende partij op het eerste gezicht een goede reden had om zich op het vertrouwensbeginsel te beroepen.

In 2013 heeft de gemeenteraad van Milsbeek een principebesluit genomen, dat inhield dat een rondweg om Milsbeek zou worden aangelegd. Een principebesluit is naar haar aard echter niet op rechtsgevolg gericht. Kort daarna heeft de raad op 15 december 2014 vervolgens geweigerd om het bestemmingsplan “Rondweg Milsbeek” vast te stellen. Een aantal appellanten stelde daartegen dan ook beroep in bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, waarbij zij zich op een schending van het vertrouwensbeginsel beriepen. Tevergeefs.

De Afdeling erkent weliswaar dat de raad zich met zijn principebesluit had uitgesproken voor de aanleg van de rondweg en daarmee enige verwachtingen heeft gewekt, doch dat is onvoldoende voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel; voor alle partijen was immers duidelijk (of had duidelijk moeten zijn) dat definitieve besluitvorming over de aanleg van de rondweg pas bij de vaststelling van het bestemmingsplan plaats zou vinden. Met het principebesluit was immers niet de  in de Wet ruimtelijke ordening voorgeschreven dwingend en met waarborgen omklede bestemmingsprocedure gevolgd.

Daarnaast is het volgens de Afdeling inherent aan het besluitvormingstraject voor een bestemmingsplan en de daaraan voorafgaande voorbereiding dat de ingenomen standpunten en geuite voornemens op grond van gewijzigde (politieke) inzichten in de loop van de tijd kunnen wijzigen, mede gelet op feiten en belangen, waaronder de belangen van derden. Dat met de principebeslissing bij appellanten derhalve enige verwachtingen zijn gewekt, betekent niet dat de raad in de bestemmingsplanprocedure geen andere afweging heeft mogen maken, aldus de Afdeling. De raad heeft het bestreden besluit hierom dus niet in strijd met het vertrouwensbeginsel vastgesteld.