Het Hof van Justitie is eruit: de toegang tot de rechter mag aan (niet-)belanghebbenden bij milieubesluiten niet worden ontzegd

Aan belanghebbende niet-gouvernementele organisaties mag, indien zij naar de bestuursrechter stappen, niet worden tegengeworpen dat zij eerder in de voorbereidingsprocedure geen zienswijze hebben ingediend als het gaat om milieubesluiten van de Nederlandse overheid waarop het Verdrag van Aarhus van toepassing is. Verder kun je als niet-belanghebbende bij de bestuursrechter wel de aan jou toekomende inspraakrechten bij het betreffende milieubesluit afdwingen, maar kun je het besluit verder niet inhoudelijk bestrijden. Dat zijn kort en goed de conclusies van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) in zijn arrest van 14 januari 2021. Daarmee lijkt het Nederlandse bestuursprocesrecht op onderdelen in strijd te zijn met het Verdrag van Aarhus. Dit verdrag regelt de toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en de toegang tot de rechter wanneer het gaat om zogenoemde milieuaangelegenheden. Hoe is het op dit moment geregeld in het Nederlandse bestuursprocesrecht? En wat voor gevolgen heeft het oordeel van het Hof voor de praktijk?

Hoe is het op dit moment geregeld in het Nederlandse bestuursprocesrecht?

Voor veel besluiten die gevolgen (kunnen) hebben voor het milieu geldt dat deze worden voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”). Denk bijvoorbeeld aan de verlening van een omgevingsvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een afvalverwerkingsbedrijf of een veehouderij. De voorbereidingsprocedure die hiervoor geldt houdt kort gezegd in dat een ontwerpbesluit (bijvoorbeeld tot verlening van de vergunning) voor een periode van zes weken ter inzage wordt gelegd. Binnen deze periode kan eenieder tegen het ontwerpbesluit een zienswijze indienen. Vervolgens kunnen enkel belanghebbenden tegen de definitieve verlening (of weigering) van de omgevingsvergunning beroep instellen.

Op grond van artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht kan door een belanghebbende echter geen beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter wanneer aan hem of haar redelijkerwijs kan worden verweten dat hij of zij géén zienswijze (tegen een ontwerpbesluit in bovengenoemde voorbereidingsprocedure) naar voren heeft gebracht, bezwaar heeft gemaakt of administratief beroep heeft ingesteld. Dit wordt in het bestuursrecht ook wel de “personenfuik” genoemd. Op deze manier wordt in Nederland de groep van personen, bedrijven of organisaties die zich tot de bestuursrechter kunnen wenden dus beperkt.

Wat heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie nu precies geoordeeld?

In de eerste plaats oordeelt het Hof dat de mogelijkheid voor belanghebbende niet-gouvernementele organisaties om beroep in te kunnen stellen tegen besluiten die invloed (kunnen) hebben op het milieu niet afhankelijk mag worden gesteld van hun deelname aan de voorbereidingsprocedure. Meer in het bijzonder verzet artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus zich hiertegen. Daarbij wordt door het Hof expliciet gesproken over niet-gouvernementele organisaties, omdat het Hof zich in dit arrest boog over een casus waarin enkel deze organisaties als belanghebbenden beroep hadden ingesteld. Hoewel er geen reden is om aan te nemen dat dit niet zou gelden voor andere belanghebbenden bij een milieubesluit, zal dit in de komende jurisprudentie nog wel duidelijk moeten worden.

In de tweede plaats oordeelt het Hof dat eenieder die op basis van het nationale recht een recht heeft gekregen om deel te kunnen nemen aan de inspraakprocedure ook toegang tot de rechter moet kunnen hebben om deze inspraakrechten af te kunnen dwingen. Ook niet-belanghebbenden moeten dus toegang tot de rechter kunnen hebben. Hierbij dient opgemerkt te worden dat deze niet-belanghebbenden zich bij de bestuursrechter dan slechts kunnen uitlaten over de wijze waarop de inspraak is verlopen in de voorbereidingsprocedure. Wat hier precies onder valt, zal ook in de komende jurisprudentie verder duidelijk moeten gaan worden.

Wat voor gevolgen gaat dit hebben voor de praktijk?

Als hoofdconclusie uit het arrest van het Hof is te destilleren dat het Nederlandse bestuursprocesrecht ten aanzien van milieubesluiten – waarop het Verdrag van Aarhus ziet – de kring van personen die een ontvankelijk beroep (moeten) kunnen instellen bij de rechter te klein maakt. In de eerste plaats is het nu aan de Nederlandse bestuursrechter om de conclusies van het Hof in haar rechtspraak te verwerken. Daarbij zal in ieder geval duidelijk moeten worden of de conclusies gelden voor álle belanghebbenden bij een milieubesluit en wat precies wel en niet door niet-belanghebbenden bij de bestuursrechter aan de orde gesteld kan worden. Zodra dit in jurisprudentie naar voren komt, zou het heel goed mogelijk zijn dat belanghebbenden bij een milieubesluit ervoor zullen kiezen tijdens de voorbereidingsprocedure de kaarten nog tegen de borst te houden door geen zienswijze naar voren te brengen en zich pas na de definitieve vergunningverlening in beroep te melden bij de bestuursrechter.

Daarnaast ligt het in de lijn der verwachting dat de wetgever in actie zal komen om artikel 6:13 van de Awb naar aanleiding van dit arrest van het Hof aan te passen. De wetgever zal daarbij ook aandacht moeten hebben voor de vraag of de personenfuik nog wel onverkort gehanteerd kan blijven worden voor alle andere bestuursrechtelijke geschillen waar het Verdrag van Aarhus niet op ziet.