Het belang van de nota van zienswijzen bij de uitleg van een bestemmingsplan

Het juridisch bindende deel van een bestemmingsplan bestaat uit de verbeelding (plankaart) en de regels. Als de regels van een bestemmingsplan onduidelijk zijn, is het van belang om de toelichting van het bestemmingsplan er op na te slaan. Dat is al jaren vaste rechtspraak. In deze blog zal ik ingaan op de vraag of deze betekenis ook toe kan komen aan de nota van zienswijzen, die door de gemeenteraad wordt opgesteld in reactie op de tegen het ontwerpbestemmingsplan ingediende zienswijzen. Deze vraag kwam aan de orde in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3264).

Waar ging het in deze zaak om? Rederij Lovers uit Amsterdam, die onder andere rondvaarten verzorgt door de Amsterdamse grachten, beschikt over een kassahuisje op de hoek van de Leidsekade en het Leidseplein. Het stadsdeel Centrum heeft op 27 maart 2012 het bestemmingsplan ‘Zuidelijke Binnenstad’ vastgesteld. In dat bestemmingsplan was het kassahuisje echter niet opgenomen. De rederij diende hierom een zienswijze in tegen het ontwerpbestemmingsplan. Dat het kassahuisje niet in het ontwerpbestemmingsplan was opgenomen leek geen probleem te vormen; in reactie op de door de rederij ingediende zienswijze stelde de gemeenteraad in zijn nota van zienswijzen immers dat het kassahuisje als ‘kiosk’ werd beschouwd en dat dergelijke bouwwerken volgens het ontwerpbestemmingsplan geheel zouden mogen worden vernieuwd. De planregel ter zake van het vernieuwen van sommige bouwwerken zou volgens de raad dus ook betrekking hebben op het kassahuisje van de rederij. Voor de rederij leek er dan ook geen noodzaak te zijn om beroep in te stellen tegen het bestemmingsplan.

Toen de rederij het kassahuisje wilde vervangen kwam zij echter van een koude kermis thuis; het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum, dat de aanvraag om verlening van de ingediende omgevingsvergunning moest beoordelen, stelde zich namelijk op het standpunt dat het kassahuisje de uitstraling zou hebben van een reclamezuil (en niet van een kiosk) en dat de aanvraag hierom in strijd was met het bestemmingsplan. De rederij was het daar niet mee eens en maakte bezwaar tegen de geweigerde omgevingsvergunning. Vervolgens stelde zij, nadat haar bezwaar ongegrond was verklaard, beroep in tegen het besluit op bezwaar bij de rechtbank Amsterdam. De rechtbank oordeelde dat het kassahuisje wel degelijk als kiosk kon worden aangemerkt en dat de omgevingsvergunning niet geweigerd had mogen worden. Tegens deze uitspraak stelde het algemeen bestuur van de bestuurscommissie Amsterdam Centrum hoger beroep in. Volgens hem was het bouwplan immers in strijd met het bestemmingsplan. Volgens het algemeen bestuur was sprake van een reclamezuil en niet van een kiosk.

Het algemeen bestuur stelde in hoger beroep dat de rechtbank het kassahuisje ten onrechte als kiosk had aangemerkt en dat om een reclamezuil zou gaan. De nota van zienswijzen bij het bestemmingsplan was niet relevant, want dit betrof immers geen bindend onderdeel van het bestemmingsplan, aldus het algemeen bestuur. Als de rederij daar anders over dacht, dan had zij volgens het algemeen bestuur maar beroep moeten instellen tegen het bestemmingsplan. Dat laatste had de rederij begrijpelijkerwijs natuurlijk niet gedaan.

De Afdeling gaat niet mee in de visie van het algemeen bestuur. Uit de nota van zienswijzen kan immers de bedoeling van de planwetgever worden afgeleid en die bedoeling is van belang bij de uitleg van een planregel indien deze onduidelijk is. De Afdeling oordeelt dat de planregel in dit geval onduidelijk is. Het bijzondere van deze uitspraak is dat de Afdeling voor het eerst uitdrukkelijk heeft bevestigd welke waarde aan de nota zienswijzen toekomt bij de uitleg van de planregels. De nota zienswijzen krijgt hierdoor dezelfde waarde, die onder omstandigheden aan de toelichting van het bestemmingsplan wordt gehecht.