Sinds 29 mei 2019 domineert de stikstofproblematiek bijna dagelijks het nieuws. Op deze datum heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State immers een vernietigend oordeel gegeven over het PAS (Programma Aanpak Stikstof). Op grond van het PAS werd toestemming gegeven voor allerlei plannen en projecten, die leidden tot verhoging van de stikstofuitstoot. Het probleem was echter dat er geen zekerheid bestond dat er geen negatieve effecten op Natura 2000-gebieden zouden zijn. Het PAS was in feite dan ook een ‘programa op krediet’, zoals de Stichting Werkgroep Behoud de Peel dat treffend formuleerde. Het staat inmiddels echter vast dat het PAS is strijd is met de Europese Habitatrichtlijn en dat heeft geleid tot het grote maatschappelijke probleem dat allerlei projecten geen doorgang meer kunnen vinden via de eenvoudige weg, die het PAS beoogde te bieden. Dat betekent dat voor tal van grote, maar ook van kleinere, projecten alsnog een kostbare en tijdrovende passende beoordeling zal moeten worden gemaakt.
Uit het rapport van de Commissie Remkes is inmiddels gebleken dat niet alles kan. In dit rapport zijn aanbevelingen gedaan om de stikstofemissies – en daarmee de deposities op Natura 2000-gebieden – terug te dringen. De overheid is naarstig op zoek naar mogelijkheden om de ruimte voor ontwikkelingen weer vlot te trekken. Eenvoudig zal dat echter niet zijn. Zo heeft de Afdeling Advisering van de Raad van State zich op 26 november 2019 kritisch uitgelaten over de Spoedwet aanpak stikstof. Op dezelfde datum heeft de Afdeling Advisering in haar voorlichting over het invoeren van een zogenaamde drempelwaarde duidelijk gemaakt dat ook het invoeren van een drempelwaarde nog behoorlijke uitdagingen vergt.
Een maand eerder, op 12 oktober 2019, heeft de overheid een beslisboom gepubliceerd, die betrekking heeft op de toestemmingverlening van stikstofdepositie bij nieuwe activiteiten. Aan de hand van dit stappenplan kan niet alleen worden vastgesteld of een natuurvergunning vereist is op grond van de Wet natuurbescherming, maar ook welke instrumenten kunnen worden ingezet om voor een natuurvergunning in aanmerking te komen. In ons stikstofseminar van 28 november 2019 hebben wij, samen met AAB NL en Deerns, in de volgorde van dit stappenplan inzicht proberen te geven in de huidige juridische stand van zaken. Hieronder leest u wat dit stappenplan inhoudt.
Bron: aangepast overgenomen van de Rijksoverheid.
Om de kans op toename van stikstofdepositie zo klein mogelijk te maken, zal moeten worden nagedacht over (technische) mogelijkheden om de emissies zo laag mogelijk te houden. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het gebruik van zuinige mobiele werktuigen. Met behulp van de AERIUS Calculator moet vervolgens worden berekend of de emissies leiden tot stikstofdepositie op overbelaste Natura 2000-gebieden. Als uit deze berekening volgt dat geen sprake is van stikstofdepositie, dus kleiner of gelijk aan 0,00 mol/ ha/jaar, dan is geen natuurvergunning vereist. Is deze depositie hoger, dan komt moet stap 2 worden gezet.
Als de stikstofdepositie hoger is dan 0,00 mol/ ha/jaar, dan moet worden gekeken of intern kan worden gesaldeerd. Bij ‘intern salderen’ mag de nieuwe situatie niet leiden tot een toename van de stikstofdepositie ten opzichte van de huidige situatie. Is bijvoorbeeld sprake van woningbouw, dan kan bij intern salderen worden gedacht aan de bouw van een woonwijk op industriële of agrarische grond. Om dit te beoordelen moet het verschil worden berekend tussen de huidige feitelijke stikstofdepositie in de bestaande situatie (voor zover deze vergund is) en de stikstofdepositie in de nieuwe situatie. De conclusie zou kunnen luiden dat door intern salderen geen toename plaatsvindt van stikstofdepositie binnen het project of de locatie en dat significante effecten daardoor bij voorbaat kunnen worden uitgesloten. In dat geval kan intern worden gesaldeerd, maar is overigens wel een natuurvergunning vereist. Gedeputeerde staten van de provincie zijn in deze gevallen meestal bevoegd om deze vergunning te verlenen. De provincies hebben hier op 12 oktober 2019 beleidsregels over gepubliceerd. Kan geen vergunning worden verleend, dan moet stap 3 worden gezet.
Als de AERIUS-berekening aantoont dat het project leidt tot tijdelijke en/of zeer geringe stikstofdepositie op overbelast Natura 2000-gebied, kan het toch zo zijn dat significante negatieve effecten via een ecologische voortoets kunnen worden uitgesloten. Als uit deze toets echter niet blijkt dat deze negatieve effecten bij voorbaat kunnen worden uitgesloten, dan komt stap 4 in beeld.
Als significant negatieve effecten door stikstofdepositie niet kunnen worden uitgesloten, zal moeten worden beoordeeld of de kans bestaat dat de natuurlijke kenmerken van deze gebieden worden aangetast. Hiervoor wordt een zogenaamde ecologische ‘passende beoordeling’ opgesteld. Als uit deze passende beoordeling volgt dat er geen risico bestaat op aantasting van natuurwaarden, kan de natuurvergunning door het bevoegd gezag (in de meeste gevallen zijn dat gedeputeerde staten van de provincie) worden verleend.
Negatieve effecten van een project kunnen worden gesaldeerd met de positieve effecten van het (gedeeltelijk) intrekken van de vergunning van een ander project. Daarbij kan worden gedacht aan het intrekken van een vergunning van een veehouderij. Omdat de vergunning voor een activiteit buiten het project bij de passende beoordeling wordt betrokken, wordt dit ‘extern salderen’ genoemd. Hieraan zijn overigen wel strenge voorwaarden verbonden en zal (net als bij intern salderen) moeten worden getoetst aan de beleidsregels van het bevoegd gezag, zoals deze voor extern salderen zijn vastgesteld. De provincies hebben op 12 oktober 2019 ook beleidsregels gepubliceerd over extern salderen. Hieruit volgt onder andere dat de salderingsruimte van saldogevende inrichtingen met 30% wordt afgeroomd. Luidt de conclusie van de passende beoordeling echter dat er toch nog een risico bestaat op schade aan Natura 2000-gebieden, dan komen we toe aan de laatste stap. Deze stap is het doorlopen van de zogenaamde ADC-toets.
Als vaststaat dat schade aan kwetsbare Natura 2000-gebieden en habitattype niet kan worden voorkomen, bestaat voor sommige projecten de mogelijkheid van het succesvol doorlopen van de ADC-toets. De drempel ligt hiervoor echter behoorlijk hoog, al is een positief resultaat wel degelijk mogelijk. Wil een beroep op de ADC-toets kans van slagen hebben, dan moet sprake zijn van:
Bij het succesvol doorlopen van de ADC-toets kan de natuurvergunning worden verleend. Dat een ADC-toets tot vergunningverlening kan leiden volgt onder andere uit de uitspraken inzake de Kempenbaan-West (Veldhoven) en het Tracébesluit Blankenburgverbinding.
In de uitspraak ter zake van de Blankenburgverbinding valt vooral de toets naar de afwezigheid van alternatieven op. Deze toets komt erop neer dat er geen alternatief mag zijn voor het voorgenomen initiatief met minder effecten op een Natura 2000-gebied. In de uitspraak over de Blankenburgverbinding stelt de Afdeling dat er geen alternatieven zijn voor de verbinding, omdat de minister in feite (eenvoudigweg) heeft gesteld dat er geen alternatieven zijn voor het tracé met een beperkter effect op Natura 2000-gebieden.
Specifiek ten aanzien van de dwingende redenen van groot openbaar belang zijn in het kader van de ADC-toets nog geen richtinggevende uitspraken door de Afdeling gedaan. Gewezen kan echter wel worden op een recente uitspraak van de voorzieningenrechter van Rechtbank Noord-Holland. De voorzieningenrechter oordeelde dat vanwege de ‘statuur’ van de Dutch Grand Prix en de ‘grote maatschappelijke belangstelling’ daarvoor was voldaan aan het criterium dwingende reden van groot openbaar belang. Het ging daarbij weliswaar om soortenbescherming, maar ook hier gaat het om een beoordeling van het criterium ‘dwingende redenen van groot openbaar belang’.
Uit de positieve uitspraak van de Afdeling over de Kempenbaan-West volgt dat bij compensatie vooral wordt gekeken of sprake is van een ‘redelijke succesgarantie’. Bovendien kan compensatie worden gevonden binnen het Natura 2000-gebied zelf. De rechtspraak over de toepassing van de ADC-toets is op dit moment nog schaars en de rechtspraak zal zich de komende tijd op dit onderdeel zonder meer verder ontwikkelen.
De inhoud van dit blog is algemeen van aard en er kunnen geen rechten aan worden ontleend. Indien u concrete vragen hebt of advies wenst, kunt u vrijblijvend contact opnemen met mr. Michel Plug.
Den Haag branch
Laan van Nieuw Oost-Indië 25A
2593 BJ Den Haag
Postbox 80504
2508 GM Den Haag
Phone: 088 - 336 88 00
Delft branch
Poortweg 4 (entrance)
2612 PA Delft
Postbox 80504
2508 GM Den Haag
Phone: 088 - 336 88 00
Naaldwijk branch
Tiendweg 14
2671 SB Naaldwijk
Postbox 399
2670 AK Naaldwijk
Phone: 088 - 336 88 00
