PAS op de plaats voor ruimtelijke ontwikkelingen

Minder stikstof, sterkere natuur en economische ontwikkeling. Dat zijn de doelen van het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Al jaren is er in veel Natura 2000-gebieden een overschot aan stikstof (te weten ammoniak en stikstofoxiden). Dit is niet alleen schadelijk voor de natuur, want deze stikstof belemmert ook vergunningverlening voor economische activiteiten, zoals de aanleg van wegen of de ontwikkeling van een bedrijventerrein.

Hoe werkt het PAS?

In het PAS werken Rijk, provincies, natuurorganisaties en ondernemers samen. Door middel van herstelmaatregelen wordt de natuur beter bestand gemaakt tegen een overbelasting van stikstof. Dat kan bijvoorbeeld door stikstofrijke grondlagen te verwijderen. De herstelmaatregelen zijn gebaseerd op landelijk voor het PAS opgestelde herstelstrategieën. Agrarische ondernemers nemen bronmaatregelen in hun bedrijfsvoering om stikstofemissies omlaag te brengen, zoals aangepaste mestaanwending en het gebruik van veevoer met een andere samenstelling. Door de herstelmaatregelen en de daling van de stikstofdepositie door bestaand beleid en de extra bronmaatregelen ontstaat er ook ruimte voor nieuwe economische activiteiten.

In het PAS zijn alle Natura 2000-gebieden opgenomen waar ten minste één stikstofgevoelig habitat voorkomt dat te maken heeft met overbelasting door stikstof. Dit is momenteel het geval voor 118 van de 160 Natura 2000-gebieden.

Het PAS biedt aan de ene kant ruimte aan activiteiten die stikstof veroorzaken, zoals vergunningen voor veehouderijen, de aanleg van wegen of de ontwikkeling van een bedrijventerrein. Aan de andere kant bevat het PAS tegelijkertijd maatregelen om de nadelige gevolgen van stikstof op natuurgebieden te verminderen. Het PAS loopt daarbij dus vooruit op toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor beschermde natuurgebieden en geeft daarbij ‘vooraf’ toestemming aan nieuwe activiteiten.

De uitspraken van 29 mei 2019

Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een aantal belangrijke uitspraken over het PAS gedaan.

Door de uitspraken van de Afdeling is het niet meer mogelijk om ten behoeve van activiteiten die stikstof veroorzaken toestemming ‘vooraf’ te verlenen, waarbij vooruit wordt gelopen op toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor beschermde natuurgebieden.

Naar de uitspraak van 29 mei 2019 werd al langere tijd uitgekeken; in mei 2017 heeft de Afdeling vragen gesteld aan het Europese Hof van Justitie over het PAS, omdat de Afdeling er aan twijfelde of het programma wel zou voldoen aan de voorwaarden van de Europese Habitatrichtlijn. Op 7 november 2018 heeft het Hof van Justitie de prejudiciële vragen van de Afdeling beantwoord (zaken C-293/17 en C-294/17). Kort gezegd heeft het Hof geconcludeerd dat maatregelen alleen in de passende beoordeling mogen worden betrokken als de verwachte voordelen van die maatregelen vaststaan ten tijde van die beoordeling. Pas als die positieve gevolgen vooraf vaststaan, kan de overheid een nieuwe activiteit toestaan.

Omdat het PAS niet aan die voorwaarde voldoet, mag het PAS niet als toestemmingsbasis voor nieuwe activiteiten worden gebruikt. Daarnaast wordt in het PAS ook toestemming verleend voor activiteiten op basis van maatregelen in natuurgebieden die nodig zijn voor het voorkomen van achteruitgang van die gebieden. Ook dat is, zo volgt uit de uitspraken, niet toegestaan. De Afdeling is hierom tot de conclusie gekomen dat de onderbouwing van het PAS niet deugt. Zij heeft hierom de vergunningen voor veehouderijen, waarbij gebruik is gemaakt van het PAS, vernietigd.

De uitspraken van de Afdeling hebben geen gevolgen voor vergunningen die al definitief zijn en die dus niet meer bij de rechter kunnen worden aangevochten. Die vergunningen blijven in beginsel gewoon gelden.

De inhoud van dit blog is algemeen van aard en er kunnen geen rechten aan worden ontleend. Indien u concrete vragen hebt of advies wenst, kunt u vrijblijvend telefonisch of per e-mail contact opnemen met mr. Michel Plug.