Huisvestingsvraagstuk arbeidsmigranten: waar gaan we deze mensen huisvesten?

Veel gemeenten worstelen met het vraagstuk van de huisvesting van arbeidsmigranten. De door de migranten geleverde arbeid is in veel sectoren zoals de (glas)tuinbouw, logistiek en bouw onmisbaar. Deze mensen dienen echter ook gehuisvest te worden. De problematiek van de krapte op de huizenmarkt én krapte op de arbeidsmarkt komt samen bij de huisvestingsvraag van arbeidsmigranten. Waar gaan we deze mensen huisvesten?¹

Planologisch levert deze huisvestingsvraag de nodige problemen op. Doorgaans wil niemand (bewoners noch bedrijven) een huisvestingslocatie in zijn buurt. Bij het bekend worden van huisvestingsinitiatieven komen omwonenden steevast in het geweer.

Met welke planologische procedures kunnen huisvestingsinitiatieven worden toegestaan? En welke rechtsmiddelen kunnen omwonenden en andere belanghebbenden instellen tegen de vergunning(en)? U leest het in deze blog.

Planologische procedures

Het realiseren van een huisvestingsproject past bijna nooit binnen de kaders van het geldende bestemmingsplan. Daar waar de arbeidsmigrantenhuisvesting onbedoeld binnen de bestemming ‘Wonen’ paste², hebben gemeenteraden hun bestemmingsplanbegrippen zelfs bewust aangepast met paraplubestemmingsplannen. Door de langere verblijfsduur van arbeidsmigranten (veelal ca. 4-6 maanden) past een huisvestingsproject ook niet binnen de bestemming ‘Horeca’. Voor het realiseren van een huisvestingsproject moet óf het bestemmingsplan worden gewijzigd, óf een afwijkingsvergunning worden verleend.

Het college van burgemeester en wethouders (hierna: B&W) en de gemeenteraad hebben bij deze procedures veel beoordelings- en beleidsruimte. Dat houdt kortgezegd in dat B&W en de gemeenteraad voorstellen voor huisvestingsinitiatieven mogen afwijzen aan de hand van hun eigen beoordeling en beleidskaders. De gemeentepolitiek is in het verleden meermaals gevoelig gebleken voor tegengeluiden uit de omgeving van deze huisvestingsinitiatieven. Vele initiatieven zijn al in de kiem gesmoord.

Kortgezegd zijn er drie bestuursrechtelijke procedures waarmee huisvestingsinitiatieven planologisch kunnen worden toegestaan. Een bestemmingsplanwijziging, een kruimelvergunning of een buitenplanse afwijkingsvergunning.

Bestemmingsplanwijziging

Ten eerste kan het bestemmingsplan worden gewijzigd, gevolgd door (al dan niet gecoordineerd) een binnen dat gewijzigde bestemmingsplan passende omgevingsvergunning. Een concreet voorbeeld hiervan is het bestemmingsplan Elsenbosch in Honselersdijk (ca. 320 bedden)³. Huisvesting is daar mogelijk gemaakt binnen de maatwerkbestemming ‘Wonen – Huisvesting Arbeidsmigranten’. Voor het wijzigen van het bestemmingsplan moet de uitgebreide voorbereidingsprocedure worden doorlopen. Dat houdt in dat B&W een ontwerpbestemmingsplan ter inzage legt en de gemeenteraad het definitieve bestemmingsplan vaststelt. Hierbij is medewerking vereist van beide bestuursorganen.

Kruimelvergunning

Ten tweede kan B&W een zogenaamde kruimelvergunning verlenen (op basis van art. 2.12 lid 1 sub a, onder 2 van de Wabo jo. art. 4 onderdeel 9 of 11 van Bijlage II behorende bij het Bor). Aan het verlenen van een kruimelvergunning kleven beperkingen. Een huisvestingsproject mag de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten (onderdeel 9, uitsluitend functiewijziging bestaand pand) of geldt voor een termijn van maximaal 10 jaar (onderdeel 11, nieuwbouw). Voorbeelden van kruimelvergunningen zijn talrijk. Dat een kruimelvergunning niet uitsluitend voor kleine kruimelprojecten is bedoeld, blijkt uit een verleende vergunning voor een huisvestingsproject in De Lier (688 bedden). Het grote voordeel van een kruimelvergunning is dat de reguliere voorbereidingsprocedure doorlopen kan worden. Dit is een relatief snelle en minder complexe procedure. Formeel is uitsluitend B&W beslissingsbevoegd over de aanvraag, maar ook de gemeenteraad heeft zo zijn politieke middelen om invloed op de besluitvorming uit te oefenen.

Grote buitenplanse afwijking

Tot slot kan B&W een vergunning verlenen voor een zogenaamde grote buitenplanse afwijking (op basis van art. 2.12 lid 1 sub a, onder 3 van de Wabo). Aan het verlenen van deze vergunning kleven niet de beperkingen die gelden voor de hiervoor genoemde kruimelvergunningen. Er gelden geen beperkingen voor het bouwvolume, de bouwoppervlakte of de maximale vergunningsduur. Voor deze vergunning dient echter wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure te worden doorlopen. Er geldt een wettelijke maximale beslistermijn van 26 weken. B&W legt eerst een ontwerpbesluit ter inzage en neemt daarna het definitieve besluit. De gemeenteraad heeft veel invloed. Voor de vergunningverlening is een ‘Verklaring Van Geen Bedenkingen’ (VVGB) nodig van de gemeenteraad.

Overige vergunningen

Voor het realiseren van een huisvestingsproject kunnen nog meer vergunningen en/of besluiten vereist zijn. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de vergunning brandveilig gebruik, een m.e.r.-beoordeling en een huisvestingsvergunning op basis van een Huisvestingsverordening.

Rechtsmiddelen

Bewoners en omliggende bedrijven die tegen het huisvestingsinitiatief willen opkomen, kunnen verschillende rechtsmiddelen aanwenden. Tegen verleende kruimelvergunningen kunnen zij bezwaar aantekenen bij de gemeente, vervolgens beroep instellen bij de rechtbank en daarna hoger beroep aantekenen bij de Raad van State.

Op een ontwerpbestemmingsplan of ontwerpvergunning kan een zienswijze worden ingediend. De zienswijze wordt vervolgens (al dan niet) betrokken bij een definitief bestemmingsplan of definitieve vergunning. Tegen het definitieve bestemmingsplan kan beroep worden aangetekend bij de Raad van State. Tegen een definitieve vergunning (voorbereid met de uitgebreide procedure) kan eerst beroep worden aangetekend bij de rechtbank, en vervolgens hoger beroep bij de Raad van State.

Welke beroepsmogelijkheden er openstaan, staat doorgaans beschreven in de publicatie van de desbetreffende besluiten.