Zonneparken zijn booming business en inmiddels niet meer weg te denken uit het Nederlandse landschap. De ruimtelijke impact van een zonnepark kan groot zijn en dat geldt te meer als met de aanleg van het park een grote oppervlakte is gemoeid. Een zonnepark past meestal niet “bij recht” op gronden in het buitengebied, die veelal de bestemming “agrarisch” hebben.

Omdat een ruimtelijke ontwikkeling in overeenstemming moet zijn met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, moeten er meestal planologische procedures worden doorlopen. Omdat een bestemmingsplanprocedure veel tijd en geld kost, worden door initiatiefnemers en gemeenten ook andere planologische instrumenten aangegrepen. Met name artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor), biedt een interessante mogelijkheid, omdat deze bepaling voorziet in bijna elke activiteit, waarmee van het bestemmingsplan wordt afgeweken. Artikel 4, onderdeel 11, vormt in feite een restcategorie voor planologische kruimelgevallen en kent (naast het vereiste dat geen sprake mag zijn van strijd met de goede ruimtelijke ordening) slechts één belangrijke beperking: een afwijking van het bestemmingsplan kan op grond van deze bepaling voor hooguit tien jaar worden verleend.

Artikel 4, onderdeel 11, is één van de 11 zogenaamde “kruimelgevallen”. Tot voor kort was het de vraag of een zonnepark onder het bereik van deze kruimelregeling kon vallen. Dat komt omdat nog niet vast stond of een zonnepark op grond van artikel 5, zesde lid, van bijlage II bij het Bor, was uitgesloten van de toepassing van artikel 4, onderdeel 11 (en 9).

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 14 augustus 2019 een belangrijke uitspraak gegeven, waarin de vraag is beantwoord of een zonnepark onder het bereik van de kruimelgevallenregeling valt.

Van de kruimelregeling uitgezonderde projecten

  • In artikel 5, zesde lid, van bijlage II bij het Bor is bepaald dat artikel 4, onderdelen 9 en 11, niet van toepassing is op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (hierna: het Besluit mer).”
  • In kolom 1 van categorie 9 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer wordt een landinrichtingsproject dan wel een wijziging of uitbreiding daarvan genoemd.
  • In kolom 1 van categorie 11.2 van onderdeel D wordt de aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen genoemd.
  • In kolom 1 van categorie 22.1 van onderdeel D wordt de oprichting, wijziging of uitbreiding van een industriële installatie bestemd voor de productie van elektriciteit, stoom en warm water genoemd.

De Afdeling stelt voorop dat in dit geval uitsluitend het antwoord op de vraag of het zonnepark onder een van de hiervoor genoemde categorieën valt van belang is voor de beantwoording van de vraag of het college met toepassing van artikel 4 van bijlage II bij het Bor, omgevingsvergunning kon verlenen. Dat betekent dat indien het zonnepark aangemerkt kan worden als een landinrichtingsproject, een stedelijk ontwikkelingsproject of een industriële installatie waar elektriciteit, stoom en warm water wordt geproduceerd, artikel 4, onderdeel 11 (en 9) niet kan worden toegepast. Het zonnepark is dan niet aan te merken als een “kruimelgeval”. Het gevolg daarvan zou zijn dat de omgevingsvergunning uitsluitend met artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a, onder 3˚, van de Wabo kan worden verleend. Op een dergelijke aanvraag is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing. Bovendien moet de aanvraag dan worden voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing, met bijbehorende onderzoeken.

Een zonnepark is geen landinrichtingsproject

De Afdeling overweegt dat niet elke ontwikkeling in het buitengebied een landinrichtingsproject is. De tijdelijke functiewijziging van 4,3 hectare heeft volgens de Afdeling onvoldoende substantieel karakter om aangemerkt te kunnen worden als een landinrichtingsproject als bedoeld in het Besluit mer.

Een zonnepark is geen stedelijk ontwikkelingsproject

Voorts overweegt de Afdeling dat het zonnepark niet kan worden aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject, waarbij moet worden gedacht aan een verstening of urbanisering van het gebied. Het realiseren van het zonnepark kan naar het oordeel van de Afdeling, gelet ook op de in de nota van toelichting genoemde voorbeelden, niet gelijk worden gesteld met dergelijke ontwikkelingen. Daarbij acht zij van belang dat de gevolgen voor het milieu van dit zonnepark in de kern beperkt zijn tot visuele hinder en landschappelijke aantasting.

Een zonnepark is geen thermische (verbrandings)installatie

Ten slotte overweegt dat Afdeling dat het bij een industriële installatie, bestemd voor de productie van elektriciteit, stoom en warm water als bedoeld in bijlage II, onder a, van de MER-richtlijn, en in de daarop gebaseerde categorie D 22.1 van de bijlage bij het Besluit mer, gaat om thermische centrales en andere verbrandingsinstallaties.

Een zonnepark is echter niet aan te merken als een thermische (verbrandings)installatie. In een zonnepark wordt immers geen thermische energie opgewekt of gebruikt voor de productie van elektriciteit, stoom en warm water, maar wordt stralingsenergie (zonlicht) rechtstreeks omgezet in elektrische energie. Een zonnepark is hierom volgens de Afdeling dus geen industriële installatie voor de productie van elektriciteit, stoom en warm water als bedoeld in categorie D 22.1 van de bijlage bij het Besluit mer.

Een zonnepark kan een kruimelgeval zijn

Uit de uitspraak van 14 augustus 2019 blijkt dat een zonnepark als kruimelgeval kan worden aangemerkt. Voor de initiatiefnemer heeft dat tot voordeel dat een aanvraag snel kan worden ingewilligd (de beslistermijn bedraagt immers slechts acht weken). Het is evenwel de vraag of een afwijkingsvergunning voor de duur van tien jaar voor de initiatiefnemer voldoende is om de investering terug te verdienen. In dat kader merk ik op dat de Zon SDE+ subsidies, die voor dergelijke projecten worden verleend, looptijden kennen van maximaal vijftien jaar. Hierom kan niet worden uitgesloten dat nog tijdens de looptijd van de kruimelontheffing een bestemmingsplanprocedure wordt opgestart of een (nieuwe) ontheffing met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a, onder 3˚, van de Wabo, wordt gevraagd.

De inhoud van dit blog is algemeen van aard en er kunnen geen rechten aan worden ontleend. Indien u concrete vragen hebt of advies wenst, kunt u vrijblijvend contact opnemen met mr. Michel Plug.