Een paalmatras is geen bouwwerk

Een belangrijk voorwerp van discussie in het omgevingsrecht is de vraag wanneer sprake is van een bouwwerk. Het begrip bouwwerk is in de wet (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en eerder in de Woningwet) echter niet omschreven. Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2013:3132) kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk aansluiting worden gezocht bij de omschrijving van dit begrip in de modelbouwverordening. Deze omschrijving luidt als volgt:

“elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren”.

Indien aan deze omschrijving is voldaan, is dus sprake van een bouwwerk. Dat betekent niet dat partijen door deze omschrijving altijd weten waar zij aan toe zijn. Een interessante discussie werd in dat verband gevoerd binnen de gemeente Waddinxveen, welke discussie leidde tot een uitspraak van 19 april 2017 van de Afdeling.

In haar uitspraak handelde het om de vraag of een zogenaamde paalmatras een bouwwerk is. Een paalmatras is een wegfundering bestaande uit een veld palen, voorzien van paaldeksels. Over die palen wordt een wapeningsnet, bestaande uit één of meerdere lagen geokunststof, gelegd. Daarop wordt een aardebaan gelegd, waarvan de onderste laag uit granulaat bestaat. De laag granulaat wordt rondom omsloten door het naar boven geklapte geokunststof. Een paalmatras is een systeem met behulp waarvan een weg of een spoorweg kan worden aangelegd op een slappe ondergrond.

Volgens het college van burgemeester en wethouders van Waddinxveen is de paalmatras een bouwwerk en is voor het realiseren daarvan een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, vereist. Heijmans Wegen B.V. meende dat voor het realiseren van een paalmatras echter geen omgevingsvergunning nodig was, omdat de paalmatras geen bouwwerk is als bedoeld in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Om hier duidelijkheid over te krijgen heeft Heijmans op 5 maart 2015 een aanvraag ingediend op grond van de Wabo. De vergunning werd verleend en daartegen heeft Heijmans vervolgens rechtsmiddelen aangewend.

De rechtbank Den Haag oordeelde dat sprake is van een constructief element omdat de aardebaan rondom is voorzien van geokunststof. De verschillende lagen materiaal worden door de geokunststof bijeengehouden. De geokunststof wordt weliswaar niet feitelijk aan de paaldeksels bevestigd maar het wordt wel door de daarop uitgeoefende kracht op de paaldeksels gedrukt en aldus aan de paaldeksels bevestigd. Heijmans stelde tegen deze uitspraak vervolgens hoger beroep in bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

De Afdeling volgde Heijmans in haar visie en heeft in haar uitspraak overwogen dat een paalmatras geen bouwwerk is. Een paalmatras maakt immers onderdeel uit van het aanleggen van een weg en kan in zoverre niet los van de weg worden gezien. De Afdeling verwijst naar een eerdere uitspraak, waarin zij heeft geoordeeld dat een verharding geen bouwwerk is. Nu de paalmatras onderdeel uitmaakt van een weg en een weg geen bouwwerk is, is ook de paalmatras geen bouwwerk. Dat betekent dat geen omgevingsvergunning is vereist als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.

Dat geen sprake is van een bouwwerk neemt overigens niet weg dat wel een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b of c vereist kan zijn voor het aanleggen van de weg en dat in die situatie het aanbrengen van de paalmatras moet worden beoordeeld. In deze zaak was die vraag echter niet aan de orde, omdat het uitsluitend ging om de vraag of een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo moest worden verleend. Die vergunning was in dit geval dus niet vereist en ten onrechte door het college verleend.