Een kijkje in de keuken van een onevenredige handhavingspraktijk

Particulieren of bedrijven die in strijd met de regels van een bestemmingsplan handelen lopen een reëel risico dat hiertegen handhavend wordt opgetreden door het daartoe bevoegde gezag. Vaak is dat het college van burgemeester en wethouders. De hoogste bestuursrechter hanteert in haar uitspraken al jaren een vaste formule, die slechts in uitzonderlijke gevallen tot het oordeel leidt dat van handhaving dient te worden afgezien. Deze vaste handhavingsformule luidt als volgt:

“Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.”

De grootste kans voor een overtreder om handhaving effectief af te wenden ligt in het concrete zicht op legalisatie. Dat concrete zicht op legalisatie is er bijvoorbeeld als de overtreder bereid is om een aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen, waarvoor geen weigeringsgronden bestaan. Daarnaast kan een concreet zicht op legalisatie worden aangenomen indien een legaliserend ontwerpbesluit ter inzage is gelegd, bijvoorbeeld een ontwerpbestemmingsplan. Als er geen concreet zicht op legalisatie kan worden geconstrueerd wordt vaak een beroep gedaan op de onevenredigheid van het handhavingsbesluit. In de praktijk slaagt dat beroep echter bijna nooit.

Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak is van een onevenredige situatie bijna nooit sprake; vaak heeft de overtreder (dat wil zeggen degene die het in zijn macht heeft om een einde te maken aan de overtreding) er zelf voor gekozen om een illegale situatie te creëren en in stand te houden, bijvoorbeeld door als ‘burger’ en zonder enige binding met een bedrijf in een bedrijfswoning te gaan wonen. De Afdeling bestuursrechtspraak zal die nadrukkelijke keuze niet snel accepteren met een beroep op de onevenredigheid van handhaving.

Anders luidde het oordeel in een hoger beroep in een recente uitspraak, waarbij de overtreders een boerderij hadden verbouwd tot twee van elkaar te scheiden woongedeeltes door het realiseren van aparte woon-technische voorzieningen, zoals twee keukens. Door deze verbouwing was de boerderij geschikt gemaakt voor het huisvesten van twee huishoudens. Op het eerste gezicht zou men geneigd zijn om te denken dat die bewoners dat toch vooral zelf zouden moeten weten. Bestuursrechtelijk gezien ligt dat echter anders en in het bijzonder als die verbouwing in strijd is met het geldende bestemmingsplan, dat in dit geval slechts de huisvesting van één huishouden in de boerderij toestaat.

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tubbergen heeft hierom een last onder dwangsom aan beide overtreders opgelegd. Deze last strekte ertoe dat beide keukens uit de woonboerderij moesten worden verwijderd. Het college meende dat de situatie terug moest worden gebracht naar de situatie, zoals die was weergegeven op de bouwtekening uit 2000. Dat betekende dat een keuken moest worden teruggeplaatst op een andere plek en dat twee andere keukens van hun huidige moesten worden verwijderd.

Ter zitting lichtte het college toe dat het doel van de lasten was om het perceel weer geschikt te maken voor slechts één huishouden. Dit betekent volgens het college dat slechts één keuken was toegestaan. De Afdeling is van oordeel dat de lasten, voor zover deze zien op het verwijderen van beide keukens en het vervolgens terugplaatsen van een keuken op de plek zoals weergegeven op de bouwtekening behorend bij de in 2000 verleende vergunning, verder strekken dan strikt genomen noodzakelijk was om dit doel te bereiken. Dat betekent dat in dit geval sprake was van een last onder dwangsom, die onevenredig was.

Overigens waren de appellanten in deze zaak door de uitspraak van de Afdeling niet uit de problemen; in haar uitspraak heeft de Afdeling de besluiten van het college, voor zover betrekking hebbend op de keukens op het perceel, gewijzigd in zoverre dat aan appellanten de keuze wordt gelaten om te voldoen aan de lasten zoals opgelegd, dan wel te volstaan met het verwijderen van één van de twee keukens.